TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1831/24

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 1831 DE 2024

 

Referencia: Expediente D-16170.

 

Asunto: Recurso de súplica contra el auto del 4 de octubre de 2024, que rechazó una demanda presentada contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 1563 de 2012, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.

 

Accionante: Javier Domínguez Betancur.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquellas que le conceden los artículos 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el presente auto, respecto del recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Javier Domínguez Betancur en contra del auto del 4 de octubre de 2024, a través del cual se rechazó una demanda de inconstitucionalidad, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

A.          La demanda.

 

1.            El 29 de agosto de 2024, el ciudadano Javier Domínguez Betancur interpuso una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 1 (parcial) de la Ley 1563 de 2012, “bajo la interpretación unificada del Consejo de Estado”, por la presunta vulneración de los artículos 113, 116, 150 (parcial) y 230 de la Constitución Política y 8 y 13 de la Ley 270 de 1996.

 

2.            La demanda fue radicada en la Secretaría General de la Corte con el número de expediente D-16170, siendo posteriormente asignada en su estudio a la magistrada Diana Fajardo Rivera, en sesión de Sala Plena del 9 de septiembre de 2024. A continuación, se reproduce y resalta el texto normativo acusado, así como la regla de unificación jurisprudencial adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado que el demandante estima contraria al ordenamiento constitucional:

 

“Ley 1563 de 2012

(julio 12)

Diario Oficial 48.489 del 12 de julio de 2012

 

Por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA: (…)

ARTÍCULO 1o. DEFINICIÓN, MODALIDADES Y PRINCIPIOS. El arbitraje es un mecanismo alternativo de solución de conflictos mediante el cual las partes defieren a árbitros la solución de una controversia relativa a asuntos de libre disposición o aquellos que la ley autorice.

 

El arbitraje se rige por los principios y reglas de imparcialidad, idoneidad, celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción.

 

El laudo arbitral es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje. El laudo puede ser en derecho, en equidad o técnico.

 

En los tribunales en que intervenga una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas, si las controversias han surgido por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales, incluyendo las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse en derecho.

 

 

 

“CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

 

SALA PLENA

 

Consejera ponente: María Adriana Marín

 

Bogotá, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00173-00 (68.994)

 

Convocante: SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE S.A. – SI 99 S.A

 

Convocado: EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO – TRANSMILENIO S.A.

(…)

Como consecuencia de lo expuesto, la Sala procede a UNIFICAR LA JURISPRUDENCIA en torno a los alcances de la facultad que, de conformidad con lo establecido en el inciso final de artículo 1° de la Ley 1563 de 2012, tienen los árbitros en presencia de un acto administrativo contractual en el que se ejercen poderes excepcionales, en los siguientes términos:

 

Las medidas de reconocimiento y pago de las compensaciones e indemnizaciones y la aplicación de mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales, con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial, son inescindibles al ejercicio de las potestades previstas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. Los litigios que versen sobre tales medidas y mecanismos comprometen un juicio de validez y legalidad sobre el ejercicio de la función administrativa y no solamente sobre sus efectos económicos; por tanto, los árbitros carecen de jurisdicción para pronunciarse sobre esas disposiciones, y cualquier controversia en torno a ellas deberá surtirse a través de la correspondiente impugnación judicial ante esta jurisdicción especializada”.

 

3.                 A modo preliminar, el accionante precisó que su demanda se contrae a cuestionar la interpretación que, sobre el inciso final del artículo 1º de la Ley 1563 de 2012, hizo la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 14 de marzo de 2024. En su concepto, en dicha providencia el alto tribunal restringió la competencia que tienen los árbitros para decidir sobre la validez y los efectos económicos de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, lo cual contraría el ordenamiento constitucional[1]. Para dar sustento a su censura, expuso los cuatro cargos de inconstitucionalidad que se resumen a continuación:

 

4.                 Primer cargo. En primer lugar, puso de manifiesto que con base en lo previsto en el artículo 116 superior, es el Legislador el único habilitado para establecer límites al arbitraje, norma que es concordante con lo dispuesto en los artículos 8 y 13 de la Ley 270 de 1996, que precisan que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en los términos que señale la ley. Dicho esto, hizo hincapié en que ni la Carta Política ni la Ley Estatutaria de Administración de Justicia-que, para estos efectos, funge como parámetro de control en virtud del bloque de constitucionalidad en sentido lato- fijaron alguna restricción “a la competencia de los árbitros sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos en facultades excepcionales, ni mucho menos sobre sus efectos económicos”[2].

 

5.                 Al amparo de esta primera hipótesis, el actor sostuvo que la regla de unificación jurisprudencial definida por el Consejo de Estado es contraria a la Constitución por dos razones. De un lado, porque vació de contenido la regla de competencia prevista en el inciso final del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, pues viene de suyo que el escrutinio de los efectos económicos de los citados actos administrativos comporte un juicio sobre su validez. De otro lado porque, incluso bajo la premisa de que la justicia arbitral tiene vedado el análisis sobre la legalidad de tales actos, la Sección Tercera del Consejo de Estado obvió la distinción entre la validez y los efectos económicos del acto, al punto que determinó que existen circunstancias en las que el juicio económico no puede desligarse del normativo, caso en el cual los árbitros carecen de jurisdicción para pronunciarse sobre las referidas disposiciones[3]. En ese orden, el demandante concluyó que en uno y otro caso la regla decantada por el alto tribunal “atenta contra la autonomía de la voluntad y la libertad contractual de las partes que eligieron el arbitraje como el mecanismo idóneo para resolver sus conflictos”[4].

 

6.                 Segundo cargo. En segundo lugar, el ciudadano manifestó que la regla jurisprudencial cuestionada es lesiva de los numerales 1, 2 y 23 del artículo 150 de la Constitución Política, que define los contornos materiales de la función legislativa. Al respecto, señaló que de la interpretación conjunta de las disposiciones anotadas, así como del artículo 116 superior, se sigue que es el Legislador el llamado a “fijar las reglas de competencia del arbitraje, incluyendo la materia arbitral”[5]. En ese sentido concluyó que el Consejo de Estado, en su calidad de intérprete autorizado, no está facultado para atribuir a los textos normativos sobre la competencia arbitral un sentido que le es impropio. En este caso, es el Legislador el único habilitado para regular el arbitraje, en particular lo que concierne a la competencia de los árbitros para pronunciarse “sobre la validez de cualquier acto administrativo contractual de contenido particular y la suspensión provisional de sus efectos”[6].

 

7.                 Tercer cargo. Al hilo de lo reseñado, y en tercer lugar, el demandante insistió en que en la regla de unificación jurisprudencial definida por el Consejo de Estado se sustenta “en el carácter inescindible entre la validez y [los] efectos económicos de un acto administrativo”. Hipótesis –continuó el demandante– que no está consagrada ni en la Constitución Política ni en la Ley 270 de 1996. Por esa vía, estimó que es el Legislador ordinario y no el Consejo de Estado es quien legítimamente está facultado para pronunciarse sobre el carácter inescindible de una y otra dimensión del acto administrativo, so pena de burlar el principio de separación de poderes (artículo 113 superior)[7].

 

8.                 Cuarto cargo. Por último, el demandante se refirió a la presunta transgresión del artículo 230 de la Constitución Política, relativo al sometimiento de los jueces al imperio de la ley. En este caso, puso de relieve que al ser el Legislador el único habilitado para regular la competencia de los árbitros, la decisión del Consejo de Estado de restringir, vía jurisprudencial, las facultades de estos últimos para conocer de la validez y de los efectos económicos de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales, desconoce lo previsto en la Ley 1563 de 2012 y compromete su efecto útil. Sobre el particular, el actor trajo a colación un extracto del salvamento de voto del consejero Martín Bermúdez a la Sentencia de Unificación del 14 de marzo de 2024, y en el que se lee: “[S]i la regla jurisprudencial afirma que los árbitros no pueden pronunciarse sobre una categoría de asuntos para los cuales una disposición legal les otorgó autorización expresa de hacerlo, es claro que la regla viola la ley”[8].

 

B.           Inadmisión de la demanda.

 

9.            En auto del 20 de septiembre de 2024, la magistrada sustanciadora Diana Fajardo Rivera inadmitió la demanda. Para proceder con el análisis de rigor, identificó la existencia de tres reproches de inconstitucionalidad. El primero, relativo al desconocimiento de los artículos 116 superior y 8 y 13 de la Ley 270 de 1996. El segundo, atinente a la transgresión de los artículos 116 y 150 de la Constitución. Y el tercero, referido a la violación de los artículos 113 y 230 de la Carta Política.

 

10.        Luego de reseñar el contenido de cada uno de los cuestionamientos, la magistrada procedió con el escrutinio de la carga argumentativa. Para esos efectos, analizó en primera medida el reproche asociado a la presunta transgresión de los artículos 116 superior y 8 y 13 de la Ley 270 de 1996; luego continuó con el análisis conjunto de los reproches restantes. Sobre el primero de los cuestionamientos esbozados la magistrada se pronunció en los siguientes términos:

 

(i)        A modo preliminar, reconoció que el demandante identificó adecuadamente la disposición demandada (artículo 1 de la Ley 1563 de 2012) y la interpretación que de ella hizo el Consejo de Estado en la providencia de unificación del 14 de marzo de 2024. Sobre esto último, estimó que se trataba de una interpretación consolidada, consistente y relevante, por lo que, en definitiva, la decisión del Consejo de Estado impactaba el sentido y la aplicación de la disposición acusada.

 

(ii)      Así y todo, manifestó que el reproche no cumplía con los requisitos argumentativos fijados en la jurisprudencia constitucional. Por lo que toca a la claridad, expuso que si bien el actor invocó la transgresión del artículo 116 superior, no fue claro al demostrar en qué sentido la Carta Política “prevé una competencia exclusiva a favor del legislador para fijar e interpretar las competencias de los árbitros en materia contractual”[9]. Sumado a ello, y en lo que respecta a la certeza, advirtió que la demanda se sustentó en una posición hermenéutica que no atiende al contenido objetivo del enunciado. En concreto señaló que, contrario a lo expuesto por el ciudadano, “el texto del artículo 1, inciso final, de la Ley 1563 de 2012, no indica expresamente la facultad de ejercer control de legalidad de todos los actos administrativos en virtud de las facultades excepcionales”, por lo que, lejos de mediar en este caso un contraste objetivo de contenidos normativos, se trataba de una discrepancia meramente interpretativa[10].

 

(iii)   En lo relativo al requisito de especificidad, puso de relieve que el argumento central de la demanda consiste en que el Consejo de Estado impuso una restricción competencial que no se deriva de la ley. Con todo, indicó que el actor no especificó en qué medida “el alcance normativo cuestionado [y que se sigue de la interpretación del alto tribunal], contraría los artículos constitucionales y estatutarios”. Al hilo del argumento reseñado en el párrafo precedente, la magistrada enfatizó en que la postura del demandante se predica de la existencia de una regla expresa de competencia, cuestión que resulta problemática a la luz de lo afirmado por el propio demandante, quien reconoció en su libelo que “existe un margen interpretativo relacionado con la comprensión de los efectos económicos de los actos administrativos en virtud de las facultades excepcionales”[11].

 

(iv)    Por último, la magistrada echó de menos el cumplimiento del requisito de suficiencia. En este punto, destacó que el reproche no suscita ningún reparo de constitucionalidad si se tiene en cuenta que del parámetro de control propuesto por el demandante no se sigue que la competencia de los árbitros no esté sujeta a límites, máxime si los propios artículos invocados en la demanda precisan que las facultades jurisdiccionales de los particulares tienen carácter excepcional[12].

 

11.        En cuanto a los reproches restantes, referidos a la supuesta violación de los artículos 113, 116, 150 y 230 de la Constitución Política, la magistrada sustanciadora sostuvo lo siguiente:

 

(i)        Por un lado, resaltó que la línea argumentativa de estas objeciones no se enfila contra la “disposición legal bajo la figura del derecho viviente, sino que cuestiona el fallo en sí mismo”. En ese orden, puso de relieve que la Corte Constitucional, en sede de control abstracto de constitucionalidad, no está facultada para controlar una decisión de unificación proferida por el Consejo de Estado[13].

 

(ii)      A su turno, dejó en claro que a la vista de los defectos argumentativos identificados, en particular la falta de claridad en el parámetro de control y de certeza en el contenido normativo de la disposición acusada, los reproches en comento no podían ser objeto de escrutinio, pues se concentraban en una materia ajena al control abstracto, como lo es el “exceso de competencia ejercido por una autoridad judicial en una sentencia judicial”. Finalmente, le hizo saber al actor que estos cuestionamientos también serían inadmitidos con el propósito de que, de considerarlo pertinente, explicase en el escrito de subsanación “cómo sus reproches se dirigen directamente contra el contenido normativo atribuido por la sentencia de unificación al artículo 1º, inciso final, de la Ley 1563 de 2012”[14]. 

 

12.        Como consecuencia de la inadmisión de la demanda la magistrada le concedió al demandante el término de tres (3) días hábiles para que, si a bien lo tenía, realizará la correspondiente subsanación.

 

C.          Subsanación de la demanda.

 

13.        El 27 de septiembre de 2024, el actor presentó el escrito de subsanación de la demanda. Con miras a corregir sus yerros iniciales, dividió el escrito en dos partes. En la primera, se concentró en las deficiencias argumentativas del primer cargo, referido a la presunta violación de los artículos 116 superior y 8 y 13 de la Ley 270 de 1996. En la segunda parte, profundizó en las fallas de las objeciones restantes.

 

14.        Sobre el primer cargo inicialmente formulado, el actor se pronunció de la siguiente manera:

(i)        En cuanto a la claridad del cargo, insistió en que los artículos 8 y 13 de la Ley 270 de 1996 –que, en este caso, fungen como parámetro de control– no restringieron la competencia de los árbitros frente a la validez de los actos administrativos que ejercen facultades excepcionales ni frente a sus consecuencias económicas. Así pues –continuó– mientras el Legislador, en línea con lo previsto en el artículo 116 superior, configuró un marco amplio de competencia que “no contiene prohibiciones o limitaciones para que los árbitros conozcan de ese tipo de controversias, ni faculta a otras autoridades diferentes al Legislador para incorporar restricciones en esa materia”, la regla de unificación del Consejo de Estado restringió y restó eficacia a tal marco normativo[15].

 

(ii)      Por lo que toca a la certeza del reproche, el actor recalcó que es una “realidad incuestionable” que la regla de unificación del Consejo de Estado “restringe el arbitraje en los dos casos indicados”, pese a que ni el artículo 116 ni los artículos 8 y 13 de la Ley 270 de 1996 “establecen una restricción para que los árbitros conozcan sobre las dos cuestiones excluidas por la regla de unificación (…), esto es, validez de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades normativas (…) y los efectos económicos de dichos actos”[16]. A esto se añade que, a juicio del demandante, la redacción del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012 es diáfana a la hora de habilitar a los árbitros para conocer sobre los efectos económicos de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales, así como para examinar la validez de tales actos. Sobre esto último el actor precisó que, a tenor de lo dispuesto en el artículo en mención, “el análisis de la legalidad de este tipo de actos está incluido dentro de las controversias contractuales surgidas ‘por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación de los contratos estatales’”[17].

 

(iii)   En lo que concierne a la especificidad, luego de reiterar algunos de los argumentos previamente expuestos, el actor destacó que la regla de unificación jurisprudencial limitó la eficacia y el efecto útil del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, en contravía de la competencia exclusiva y los propósitos del Legislador en esta materia, cuales eran ampliar “el marco de los asuntos que se pueden adelantar mediante arbitraje”[18]. Aunado a ello, el demandante destacó que al tenor de lo dispuesto en el artículo 116 superior, es la ley “la encargada de establecer las condiciones en las que se desarrolla el arbitraje, no así el juez administrativo por vía jurisprudencial”[19].

 

(iv)    Frente a la suficiencia, reiteró el argumento silogístico transversal a su demanda y al escrito de subsanación, a saber, que si las normas superiores no incorporan restricciones para que los árbitros conozcan sobre la validez de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, ni sobre sus efectos económicos, la regla jurisprudencial del Consejo de Estado orientada a establecer tal prohibición contraviene el ordenamiento legal y constitucional[20].

 

15.        Finalmente, en lo relativo a los reproches restantes, el demandante realizó las precisiones que se esbozan a continuación:

 

(i)        De un lado, que ante la ausencia de una prohibición o limitación legislativa expresa, la interpretación del Consejo de Estado orientada a restringir las potestades de los árbitros redunda en inconstitucional (i) por burlar las competencias que, en este ámbito, le están reservadas al Congreso, y (ii) por quebrantar “la separación de poderes prevista en el artículo 113 de la Constitución”[21].

 

(ii)      De otro lado, que la citada regla jurisprudencial tuvo origen en un ejercicio hermenéutico que “dejó de lado el imperio de la Ley en su sentido amplio”, ya que el marco normativo aplicable a esta materia no prohíbe que los árbitros conozcan de las controversias sub examine, sino que por el contrario lo permite.

 

D.          Rechazo de la demanda.

 

16.        Mediante auto del 4 de octubre de 2024, la magistrada sustanciadora Diana Fajardo Rivera rechazó la demanda presentada por el ciudadano Javier Domínguez Betancur. Tras reseñar los argumentos obrantes en el escrito de subsanación, la magistrada concluyó que los reproches expuestos por el actor definitivamente carecen de especificidad y suficiencia.

 

17.        Por lo que toca al primer cargo, dio por acreditado el requisito de claridad y (parcialmente) el de certeza. Por una parte, advirtió que el actor contrastó el contenido de la regla de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado –que impacta el sentido del inciso final del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012– con los artículos 116 superior y 8 y 13 de la Ley 270 de 1996[22]. Por otro lado, encontró que, en efecto, y como lo sugirió el demandante, en la regla de unificación sub examine el Consejo de Estado “descartó la competencia de la justicia arbitral para conocer de la validez de los actos administrativos proferidos por el Estado en ejercicio de facultades excepcionales y de las consecuencias económicas de aquellos, esto es, de los actos administrativos cuestionados en su legalidad”[23]. Con todo, dejó en claro que no es cierto que la regla jurisprudencial anotada pueda hacerse extensiva a aquellos casos en los que, partiendo de la legalidad del acto administrativo expedido en ejercicio de facultades excepcionales, el árbitro se pronuncia sobre los efectos económicos derivados del acto concernido.

 

18.        A continuación destacó que, sin perjuicio de su claridad y certeza, el cargo no cumplió con los requisitos de especificidad y suficiencia. Pese a que el demandante insistió en reiteradas oportunidades en que el Legislador atribuyó a la justicia arbitral la competencia para pronunciarse sobre la validez o legalidad de los actos administrativos, a la luz de la jurisprudencia constitucional[24], la magistrada concluyó que tal hipótesis “no tiene en cuenta que el enunciado previsto por el legislador en el inciso final del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012 no parece prever (…) atribución explícita alguna a la justicia arbitral para que se pronuncie sobre la validez o legalidad de los actos administrativos”[25]. Con fundamento en lo anterior determinó que, ante la ausencia de competencia expresa, el promotor de la acción no especificó de qué manera el Consejo de Estado excedió sus competencias interpretativas, ni mucho menos por qué ello se opone al ordenamiento constitucional y a las reglas estatutarias en materia de arbitraje[26].

 

19.        Por último, y en lo relativo a los cargos restantes, la magistrada echó de menos el cumplimiento de los mismos requisitos argumentativos antes analizados. Por un lado, insistió en que el demandante parte de una lectura del inciso final del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012 que no soporta. Al respecto, enfatizó en que el actor no analizó “qué ocurre cuando las disposiciones legales cuentan con un margen interpretativo y cómo deben los jueces actuar dentro de él, a fin de no contrariar principios, valores y derechos constitucionales”[27]. Por otro lado, destacó que el demandante no examinó la finalidad y el alcance constitucional de los límites competenciales de los árbitros, así como del deber de los jueces de respetar dichos fines. Sobre esto último, manifestó que no basta con afirmar, sin más, que al Congreso le corresponde hacer las leyes en materia de arbitraje, para luego concluir que el Consejo de Estado conculcó la Carta Política[28].

 

E.           Recurso de súplica.

 

20.        El 11 de octubre de 2024, el demandante presentó recurso de súplica en contra del auto de rechazo del 4 de octubre de 2024. Para tal efecto, dividió su escrito en dos partes. En la primera se pronunció sobre el rechazo del primer cargo, mientras que en la segunda se refirió a la desestimación de los reproches restantes. Frente a lo primero, el actor arguyó lo siguiente:

 

(i)        Por lo que refiere a la especificidad, manifestó que el auto de rechazo no se pronunció sobre el límite que la regla jurisprudencial del Consejo de Estado opuso a la competencia de los árbitros a la hora de pronunciarse sobre los efectos económicos de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales, y respecto de lo cual existe una vulneración al marco superior (artículos 116 de la Constitución y 8 y 13 de la Ley 270 de 1996). En este caso, recalcó que el ordenamiento sí contempla una habilitación expresa que tiene reserva de ley y que fue transgredida por la máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[29].

 

(ii)      En lo que atañe a la inexistencia de una cláusula de competencia que atribuya a los árbitros la facultad de pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el demandante opuso tres reparos. Primero, que el auto de rechazo no se pronunció sobre la potestad de los árbitros para conocer sobre los efectos económicos de tales actos[30]. Segundo, que las providencias traídas a colación para clarificar el sentido objetivo de lo previsto en el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012 no fueron puestas de presente en el auto inadmisorio de la demanda, al paso que dan sustento a un análisis que es propio de la decisión de mérito[31]. Y, tercero, que contrario a lo señalado en el auto de rechazo, en el escrito de subsanación no se cuestionó la competencia interpretativa del Consejo de Estado, sino únicamente los efectos normativos de la regla de unificación dispuesta por dicho alto tribunal en la sentencia del 14 de marzo de 2024[32].

 

(iii)   Sobre la falta de suficiencia del cargo sub examine, el demandante aseguró que en el auto de rechazo se le reprochó no haber indagado en las razones que llevaron al Consejo de Estado a fijar la regla jurisprudencial objeto de controversia. Con todo, manifestó que en el escrito de demanda sí se precisan los motivos por los cuales la interpretación del alto tribunal: (a) se funda en un precedente inaplicable; (b) desatiende el contenido objetivo del artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, y (c) se aparta de la doctrina legal en favor de la separación entre la validez y los efectos económicos del acto administrativo proferido en ejercicio de facultades excepcionales[33].

 

21.        Por último, con relación a los cargos restantes, el ciudadano destacó lo siguiente:

 

(i)        Primero, enfatizó que en su escrito de subsanación obran las razones por las cuales el Consejo de Estado desatendió el contenido objetivo de lo previsto en el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, lo cual es relevante no porque la ley opere como parámetro de control, sino porque ello permite constatar los propósitos del legislador al regular la competencia de los árbitros[34].

 

(ii)      Segundo, puso de manifiesto que en el auto de rechazo la magistrada introdujo dos nuevas exigencias que no fueron fijadas en el auto inadmisorio de la demanda. Por una parte, le exigió analizar “qué ocurre con las disposiciones legales que cuentan con un margen interpretativo y cómo deben los jueces actuar dentro de él”, cuando su propósito no fue el de objetar la labor interpretativa del juez, sino someter “a control constitucional una regla jurisprudencial objetiva y verificable que se incorporó en la norma objeto de la demanda (…)”[35]. Por otra parte, le reprochó no haber analizado cuál era la finalidad de reconocer los límites competenciales y el deber de los jueces de respetar dichos fines, cuando en estricto rigor lo relevante en este caso es que, por expreso mandato constitucional, la competencia en materia arbitral debe ser fijada por el Legislador[36].

 

(iii)   Tercero, reiteró el hilo argumentativo de la demanda y del escrito de subsanación e insistió en que en este caso los cargos restantes, en línea con el primero, suscitan una mínima duda de inconstitucionalidad, pues la regla jurisprudencial objeto de discusión impone una restricción competencial que tiene reserva legal[37].

 

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

A.          Competencia.

 

22.        La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, reglamento interno de esta corporación.

 

B.           Finalidad del recurso de súplica.

 

23.        El artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, prevé que contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Se trata de una oportunidad procesal destinada a que el demandante controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, se corrijan los yerros cometidos en la demanda y advertidos en los autos de inadmisión o rechazo, o se adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por parte del magistrado sustanciador[38].

 

C.          Procedencia del recurso de súplica.

 

24.        Los requisitos de procedencia del recurso de súplica que permiten que este sea analizado de fondo son tres: (i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud, incluyendo la totalidad de sus argumentos, dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa, que consiste en exponer, de forma clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo[39].

 

D.          Verificación de los requisitos de procedencia en el caso concreto

 

25.        Legitimación por activa. En esta oportunidad se advierte que quien elevó el recurso de súplica es al mismo tiempo quien instauró la demanda de inconstitucionalidad dentro del expediente D-16170, por lo que el requisito se encuentra satisfecho.

 

26.        Oportunidad. En informe del 16 de octubre de este año, la Secretaría General de la Corte reportó que el auto de rechazo del 4 de octubre de 2024 fue notificado mediante estado del 8 de octubre siguiente, y que su término de ejecutoria se surtió entre los días 9, 10 y 11 de octubre del año en curso. Así las cosas, en la medida en que el recurso de súplica se interpuso en la última de estas fechas, esto es, el 11 de octubre de 2024, su presentación fue oportuna, pues tuvo lugar dentro del término de ejecutoria de la providencia objeto de censura.

 

27.        Carga argumentativa. Luego de analizar el escrito de súplica elevado por el demandante en el proceso de la referencia, la Sala advierte que el recurso subyace a tres razones que, al margen de su prosperidad, cumplen con la carga argumentativa para ser valorados por el pleno de la Corporación. Como se reseñó a lo largo del proveído, la discusión sub examine giró en torno a dos reproches. De un lado, la presunta transgresión del artículo 116 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 8 y 13 de la Ley 270 de 1996. De otro lado, la supuesta vulneración de los artículos 113, 116, 150 y 230 de la Carta Política. En ambos casos, en el auto de rechazo la magistrada sustanciadora echó de menos el cumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia, tal como fue narrado supra.

 

28.        En ese orden, y para los efectos pertinentes, la Sala advierte que el actor cuestionó el rechazo de los cargos por tres razones concretas que, al ser transversales a uno y otro cargo, deberán valorarse sucesivamente. Primero, puso de manifiesto que en el auto de rechazo se fijaron pautas interpretativas (referidas al artículo 1 de la Ley 1563 de 2012) que no fueron puestas de presente en el auto inadmisorio de la demanda y que son propias de la decisión de mérito. Segundo, cuestionó que el auto de rechazo omitió pronunciarse sobre la prosperidad del primer cargo en lo relativo a la competencia de los árbitros a la hora de conocer sobre los efectos económicos de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales. Y, tercero, por lo que toca al segundo cargo, el actor manifestó que, al rechazar la demanda, la magistrada sustanciadora le impuso cargas argumentativas sobrevinientes que no fueron advertidas en el auto inadmisorio de y que constituyen una barrera para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

 

E.           Análisis del recurso de súplica

 

29.        La Sala debe advertir que el recurso de súplica no tiene vocación de prosperar. En su conjunto, y como se tendrá oportunidad de demostrar, las objeciones enlistadas contra el auto de rechazo del 4 de octubre de 2024 no tienen ánimo de desvirtuar los fundamentos de la providencia objeto de censura.

 

30.        Como se dijo previamente, el primer motivo de inconformidad atañe al sentido de lo previsto en el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012. Según el actor, en el auto de rechazo se trajeron a colación decisiones de esta Corporación que no fueron citadas en el auto inadmisorio de la demanda y que fijan pautas de interpretación propias de una decisión de mérito. Para la Sala este planteamiento no es cierto por las siguientes razones:

 

31.        En el auto de rechazo, la magistrada sustanciadora hizo hincapié en que el primer cargo esgrimido por el actor adolecía de especificidad y suficiencia. A efectos de sustentar su posición, destacó que tanto el escrito de demanda como el de subsanación se soportaron en dos premisas básicas: (a) que los límites competenciales de los árbitros deben estar fijados exclusivamente por la ley, y (b) que el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, en su configuración original y literal, permitía que los árbitros conocieran de la legalidad y los efectos económicos de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales. Vale anotar que, con miras a corroborar la existencia de un auténtico contraste normativo de orden constitucional, en el auto inadmisorio de la demanda la magistrada sustanciadora solicitó al actor que precisara el alcance normativo del citado artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, a efectos de precisar en qué medida el Consejo de Estado había vulnerado el marco superior.

 

32.        Como quiera que en la subsanación de la demanda no se satisfizo la exigencia anotada, en el proveído de rechazo, y a efectos de sustentar la falta de suficiencia del cargo, la magistrada sustanciadora expuso la falta de solidez de una de las premisas fundantes del cargo. Con fundamento en pronunciamientos de esta corporación, concluyó que, a diferencia de lo esgrimido por el actor, el artículo 1, inciso final, de la Ley 1563 de 2012 “no parece prever atribución explícita a la justicia arbitral para que se pronuncie sobre la validez o legalidad de actos administrativos”[40]. Lejos de incurrir en prejuzgamiento o en análisis propios de la decisión de mérito, en el auto de rechazo se dejó en claro, en concordancia con el auto inadmisorio de la demanda, que ante la ausencia de la regla de competencia expresa no se evidenciaba con suficiencia que el Consejo de Estado hubiese excedido sus facultades o que hubiese desatendido fehacientemente la ley ni mucho menos el ordenamiento constitucional, tal como sugirió el actor en su escrito genitor y en la subsanación del mismo. En ese sentido, el análisis propuesto en el auto censurado no tuvo por propósito fijar el contenido normativo del enunciado objeto de examen, sino escrutar la solidez del argumento del actor.

 

33.        Por su parte, el segundo motivo de inconformidad tiene que ver con que, según el actor, en el auto de rechazó la magistrada sustanciadora omitió referirse a la prosperidad del cargo en lo que refiere a la competencia de los árbitros para conocer sobre los efectos económicos de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales. A este respecto, la Sala encuentra que la objeción tampoco es cierta por dos razones.

 

34.        Por una parte, en el auto de rechazo la magistrada sustanciadora fue precisa al destacar que la regla de unificación cuestionada por el actor “descartó la competencia de la justicia arbitral para conocer de la validez de los actos administrativos proferidos por el Estado en ejercicio de facultades excepcionales y de las consecuencias económicas de aquellos”[41]. Nótese que el supuesto que echa de menos el suplicante fue cabalmente reseñado por la magistrada sustanciadora; no obstante lo cual, a renglón seguido, se precisó que este último supuesto, a saber, el análisis de las consecuencias económicas de los actos administrativos concernidos, fue restringido solo en aquellos casos en que la valoración económica suponga de suyo un escrutinio normativo sobre la validez.

 

35.        Por otro lado, y como corolario de lo anterior, es preciso tener en cuenta que el requisito de especificidad no se predica del cargo en su conjunto, incluido, desde luego, los dos supuestos destacados por el demandante: legalidad y efectos económicos. Al respecto, no hay que perder de vista que la razón principal para el rechazo tiene que ver con el contenido del artículo 1 de la Ley 1563, al que el demandante atribuye un sentido que no es objetivo y respecto del cual no es posible realizar un claro contraste de orden constitucional. Ciertamente, las falencias en este campo impiden advertir de qué manera la decisión del Consejo de Estado se opondría a las cláusulas constitucionales invocadas por el demandante.

 

36.        Finalmente, el tercer motivo de inconformidad tiene que ver con la supuesta imposición de cargas argumentativas sobrevinientes a la hora de admitir los reproches de constitucionalidad restantes. Sobre el particular, la Sala advierte que esta objeción tampoco es cierta. Ante la falta de solidez de una de las premisas que sustentan la censura, como lo es la inexistencia de una cláusula expresa de competencia para que los árbitros se pronuncien sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales, la magistrada sustanciadora echó de menos, incluso desde el auto inadmisorio de la demanda, cuáles eran los parámetros con fundamento en los cuales el actor aseguraba que el Consejo de Estado había incurrido en una extralimitación de sus competencias interpretativas.

 

37.        Pues bien, al hilo de ese planteamiento primigenio, a la hora de rechazar definitivamente los reproches restantes, la magistrada sustanciadora le expuso al hoy suplicante que en la subsanación de la demanda no se advertía especificidad ni suficiencia a la hora de cuestionar la labor interpretativa del Consejo de Estado. Desde luego, en estos casos, como bien lo planteó la magistrada, es preciso que quien objeta una regla jurisprudencial analice la finalidad de los límites que se estiman transgredidos, y de qué manera estos fueron desatendidos por la autoridad judicial en su labor hermenéutica. En este caso, hay que decir que el actor limitó su reproche a la existencia de un marco legal y constitucional cuyo contenido normativo objetivo no fue del todo especificado, amén de la ausencia de argumentos tendientes a evidenciar en qué medida el Consejo de Estado se apartó de tales límites, máxime cuando el propio actor reconoce que el inciso final del artículo 1 de la Ley 1563 se presta para un margen de interpretación.

 

38.        Finalmente, no sobra destacar que, como lo recordó la Sala recientemente, exigir al demandante especificidad y suficiencia en sus reproches no puede entenderse como una práctica arbitraria, sino como parte del análisis de los presupuestos mínimos que debe acreditar una demanda de inconstitucionalidad. Si bien es verdad que esta acción pública tiene un carácter democrático, la Corte no puede suplantar al actor en la formulación de cargos ni determinar por sí misma el concepto de la violación de las normas de rango constitucional[42].

 

39.        En conclusión, por las razones ampliamente expuestas en esta providencia, la Sala Plena negará el recurso de súplica interpuesto contra el auto de rechazo del 4 de octubre de 2024 proferido por la magistrada Diana Fajardo Rivera en el expediente D-16170. Lo anterior, sin perjuicio de reiterar que: “la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que bien [puede el accionante] presentar una nueva demanda, por supuesto bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991”[43].

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE

 

Primero: Por las razones expuestas en el presente auto, NEGAR el recurso de súplica presentado por el ciudadano Javier Domínguez Betancur en contra del auto del 4 de octubre de 2024 proferido por la magistrada Diana Fajardo Rivera, y por virtud del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 1563 de 2012, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.

 

Segundo:  A través de la Secretaría General, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra ésta no procede recurso alguno.

 

Tercero:  Una vez se encuentre ejecutoriada la decisión adoptada en el presente auto, ARCHIVAR el expediente D-16170.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

No participa

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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